融资平台风险及控制策略

2014-08-25    作者:     来源:
    党的十八届三中全会《决定》提出,要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。这是针对近年来我国地方政府债务风险,特别是地方政府融资平台风险随地方政府性投融资持续增长而不断累积的情况,作出的加强风险防范的重要举措,是改进政府预算管理的重要内容。我办结合学习贯彻十八大三中全会精神,以地方政府融资平台存在的风险为切入点,从机制风险、项目风险、操作风险、信贷风险等方面发掘地方政府融资平台所蕴含的风险,并从地方政府、商业银行、外部监管、长效机制等多角度,提出了防范和化解地方政府融资平台风险的对策和建议。   一、地方政府融资平台的概念和发展现状   按照《威廉希尔关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)及相关文件的最新定义,地方政府融资平台是指:由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体和行业性投资公司。   近年来,地方政府通过融资平台进行举债融资,促进了地方经济社会发展,为应对两次金融危机发挥了一定的积极作用。但随着融资平台数量的迅速膨胀及贷款规模的急速增长,相关问题逐步出现,潜在风险引起关注。2010年下半年起,威廉希尔及各部委陆续下发文件,要求对地方各级政府融资平台进行全面清理。目前,地方政府融资平台的清理规范工作取得明显成效,融资平台公司规模迅速扩张的势头得到有效遏制,保留的平台公司正在按照市场化原则规范运行,逐步实现债务风险内部化。银行业金融机构等对平台公司的信贷管理更加规范,政府违规担保承诺行为也基本得到制止。   从审计署2013年12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》看,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元。其中,融资平台公司负有偿还责任的债务4.08万亿元,占地方政府债务总额的37%。   二、地方政府融资平台存在的风险   (一)高负债率高及缺乏还款来源存在偿付风险   地方政府融资平台主要的作用是为地方政府融资,缺少突出的主营业务和充足的固定资产,通常以政府划拨的土地、股权作为资产,在融资中较多地依靠地方财政进行担保,造成了其高负债率。同时,平台公司投资投向单一,贷款缺乏还款来源,担保普遍不足,倘若依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅度下滑,则会直接威胁地方财政的偿付能力,从而导致融资平台难以履行其偿债义务,出现贷款偿付风险。   (二)投资项目效益不高及偿债主体不明确形成项目风险   地方政府融资平台投资项目大多用于基础设施建设,投入大、建设及回收期长,项目收益不稳定,效益不高,偿债能力弱。一些平台公司承担的项目过多,承建项目效率不高,债务偿还和投资失误的责任主体不明确,对所投的项目缺乏严格科学的项目论证,投入产出效率过低,容易造成资金浪费和损失,甚至出现“半拉子”工程,形成项目建设风险。   (三)法人治理结构不完善及违规操作存在潜在风险   一是平台公司法人治理结构不完善,政企不分。尤其是平台公司的高管人员,大多是由政府官员担任,缺乏必要的企业经营管理经验和风险防范的意识,甚至存在不计项目经营效益,单纯追求政绩的倾向,在投融资的过程中容易发生重大的失误。二是政府融资运作过程不规范。一些地方政府为了让融资平台能从银行获得贷款,违规向银行提供担保。有些融资平台一笔注资用作多家公司或项目的注册资金或项目资本金,或是用贷款资金作为注册资本金。甚至出现不同的平台公司之间相互担保,形成连带风险。   (四)贷款资金流向缺乏监管容易行成信贷资金安全风险   由于城市基础设施项目建设一般所需要的资金规模较大,地方政府需要从多家银行分别贷款,从而出现一些平台公司把分别借来的贷款放在一个统一的资金池里,再根据不同的项目进度统一安排使用。贷款资金进入平台公司账户之后,贷款银行无法对贷款资金的使用进行有效的监控,缺乏流向监管,容易造成信贷资金被违规挪用的风险。   (五)信息不对称及过度信贷造成商业银行流动性风险   银行在与融资平台的合作过程中,由于信息不对称,平台公司的信息透明度尤其财务透明度低,使银行很难全面掌握了解平台公司的实际负债情况,且其政府背景贷款的原因提高了银行的信任度,无法对贷款风险做出正确的估计。同时,银行的相当一部分资金投向了融资平台,且大部分是大型的中长期基础设施项目,导致银行信贷结构不合理,形成过度信贷,减弱了银行资金的流动性。另外,向平台公司发放贷款的许多是地方城市商业银行及农村信用联社,其风险控制机制比较薄弱,且容易受到地方政府的行政干预,加大了贷款的收回风险。   三、防范和化解地方政府融资平台风险的对策和建议   (一)认真做好地方政府融资平台的清理规范   地方各级政府应严格按照国发[2010]19号文件的规定,依据分类管理、区别对待的原则,对地方政府融资平台公司和债务进行全面清理规范。一是分类做好融资平台公司的清理。对不符合条件的平台公司要在落实偿债责任和措施后,剥离融资业务,不再保留融资平台职能;符合规定的融资平台公司,要按照《公司法》等有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作,引进民间投资改善股权结构,提高管理水平和运营效率;对于新设立融资平台公司的,严格依照有关法律法规办理。二是清理核实并妥善处理融资平台公司存量债务,防止出现“半拉子”工程,造成损失浪费。   (二)建立健全地方政府债务管理机制   要进一步加强对地方政府债务的管理,借鉴发达国家的有益经验,建立并完善地方政府债务管理及风险预警机制,从源头上防止地方政府债务风险继续扩大。一是建立健全地方政府的债务管理体制,规范地方政府的行为,明确地方政府对平台的责任,加强地方政府对平台的债务集中统一管理。二是建立地方债务偿债基金,并制订地方平台债务偿还管理办法,规定相应的偿债程序。三是研究建立地方政府债务风险预警机制,将土地出让金和地方政府债务收支纳入地方财政预算,在预算内安排专项资金以确保贷款本息的正常偿还。四是要坚决制止地方政府违规担保及承诺行为。   (三)积极推动地方政府融资平台的市场化运作   提高融资平台的市场化程度,按照市场化运作积极拓展融资渠道,利用市场机制提高运营效率和管理效率,是降低风险的有效途径。一是进一步改革投融资体制,完善公司治理结构,真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的投资增长机制。二是严格界定政府投资范围,使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目。凡是民营企业能做的项目,尽量让民营企业去做。三是积极拓宽多元化的融资渠道,引入社会参与机制,多渠道吸引社会资金介入政府建设项目,通过市场化运作规范投融资行为。   (四)加强商业银行平台贷款的信贷管理和风险防控   商业银行在地方政府的投资冲动面前,要保持清醒的头脑,摒弃过度注重规模扩张和近期效益的短期经营行为,加强内部管理和风险控制,始终将信贷资产的安全性放在首位。一是银行业金融机构等要加强信贷管理,针对融资平台的特点,建立一套完善的风险评价和管理制度。同时落实借款人准入条件,审慎评估借款人财务能力和还款来源,防止信贷资金的盲目过度投放。二是加强对平台贷款的贷后管理。对于贷款的使用、借款方的财务状况、抵押物情况以及贷款的偿还情况进行重点监测,防止贷款挪用风险。三是要逐步建立政府背景类贷款风险评估体系,加强对地方经济发展的分析和预测,对潜在的风险要及时发出风险预警提示,并提出风险预控措施。四是商业银行间要加强合作,尽可能以银团贷款的形式发放平台贷款,避免贷款集中度风险。   (五)多部门联动加强对地方政府融资平台的外部监管   对融资平台的监管,应实现多部门联动的综合监管,财政、国资、审计、人民银行、银监等部门和机构,要在各自职责的范围内做好外部监督和指导。一是完善融资平台公司的监事会和独立董事设置,由国资部门、财政部门以及地方人大等相关部门派专业人员担任,明确监督责任。二是各地国资部门、财政部门应依法对融资平台公司履行出资人职责。三是人民银行和银监部门要加强对地方政府债务风险的监测和研究,尽可能摸清地方政府债务负担情况,加强市场风险预警。四是建立财务总监委派制和年度审计制度。由财政部门委派财务总监,审计部门对融资平台公司进行年度审计,有效杜绝违规违纪现象。五是财政、审计、人民银行、银监等部门要加强沟通与协调,建立信息共享及跟踪机制,提高融资平台的运作透明度,通过对资金流转的各个环节和途径的监督,构建融资平台的风险预防综合体系。   (六)制订投融资法律和研究平台长远健康发展模式   目前,对地方政府融资平台还没有制定统一的法律法规,平台的建设和发展亦没有长远健康的模式。按照十八届三中全会精神和威廉希尔的统一部署,财政部应该会同有关部门,抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。一是尽快出台投融资法律法规,为加强地方政府投融资管理工作提供法律依据。二是制订并完善融资平台长远健康发展模式。着眼于当前的财税体制改革,增加地方政府的财政收入,完善转移支付制度,参考发达国家经验,研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制,将地方政府债务收支纳入预算管理,建立一套适合我国国情的地方政府融资模式,逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。三是建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作,全面推进信贷管理制度调整和完善,提升银行业金融机构的风险管理水平,更好地帮助银行业金融机构建立有效、审慎的风险管理长效机制,确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。